ESCLARECIMENTOS SOBRE A ATUAÇÃO DO TCU NAS RENÚNCIAS DE RECEITAS

Nos últimos meses, as renúncias de receitas tornaram-se assunto recorrente na imprensa, o que se constata com o grande número de matérias publicadas sobre dois assuntos em especial: as operações realizadas entre o Tesouro Nacional e o BNDES e as isenções e reduções de tributos concedidas pelo governo para aquecer a economia. No primeiro caso, temos os chamados benefícios creditícios e financeiros e no segundo, os benefícios tributários (ou “gastos tributários”), sobre os quais o TCU tem intensificado sua atuação.

Os benefícios ou subsídios creditícios decorrem de programas oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundo ou programas, por meio dos quais os tomadores de empréstimo obtêm condições mais acessíveis (juros mais baixos) que os recursos oferecidos no mercado financeiro. Em geral, seu mecanismo é o seguinte: o Tesouro emite títulos da dívida pública a um determinado custo, capta recursos e os repassa aos tomadores a um custo inferior. A diferença entre a taxa de captação dos títulos e a taxa ofertada aos tomadores é coberta pelo Tesouro.

Embora sejam cobertos pelo Tesouro, tais benefícios não constam de forma explícita no orçamento, sendo também são conhecidos por benefícios implícitos. Diferem, pois, dos benefícios financeiros, que constam no orçamento como “subvenções econômicas”.

Os benefícios tributários, por seu turno, também não constam do orçamento. Constituem desonerações de tributos, concedidas para fomentar objetivos socioeconômicos. São chamados de “gastos tributários” porque têm lógica similar à das despesas públicas, embora não sejam viabilizados por meio do orçamento, mas do sistema tributário. Constituem exceções expressas ao princípio da igualdade tributárias e têm o efeito de reduzir o potencial de arrecadação do Estado.

Por meio da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), o TCU acompanha e fiscaliza sistematicamente os mecanismos de concessão desses benefícios quanto à regularidade das operações, aos resultados alcançados e à transparência para a sociedade. O Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas de Governo traz análise anual sobre os montantes renunciados, que aumentaram significativamente nos últimos anos, alcançando R$ 210 bilhões em 2010 (somados os benefícios tributários, financeiros e creditícios, inclusive os decorrentes das operações com o BNDES).

Entre as ações de controle mais recentes sobre o assunto, é possível destacar as seguintes.

Especificamente quanto às operações realizadas de 2008 a 2011 pelo Tesouro ao BNDES, foi realizada fiscalização (TC 022.684/2010-7) sobre os benefícios creditícios e financeiros delas decorrentes. No trabalho, ainda não submetido à apreciação do plenário do TCU, foram identificados pontos a serem aprimorados na apuração anual desses benefícios, cujo montante estimado apenas para 2011 foi de R$ 22,8 bilhões. Também foi ressaltada a necessidade de se garantir transparência aos valores dos benefícios concedidos, tanto por parte do governo federal quanto pelos órgãos de controle da administração pública. Contudo, o trabalho não teve como objetivo avaliar a oportunidade e a conveniência da concessão de subvenções econômicas e subsídios implícitos, pois se tratam de escolhas realizadas dentro da esfera de discricionariedade dos órgãos gestores. Tampouco foram questionados a utilidade e os resultados das medidas adotadas, que serão objeto de trabalhos mais específicos.

O assunto também foi tratado no Relatório sobre as Contas de Governo de 2009 e 2010, no tópico referente à Dívida Pública, bem como no Relatório sobre as Contas de Governo de 2011, no tópico “Dívida Líquida do Setor Público” e no tópico “Renúncias de Receitas: Benefícios Tributários, Financeiros e Creditícios”.

Sobre os gastos tributários, a concessão de tais benefícios é acompanhada pelo Tribunal, que verifica, entre outros aspectos, o cumprimento das condições estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (a esse respeito, ver o Acórdão 747/2010-TCU-Plenário). A fruição dos gastos tributários também é fiscalizada pelo TCU, como o caso daquela decorrente da Lei Rouanet (Acórdãos 1385/2011-TCU-Plenário e 2766/2012-TCU-Plenário) e do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura – Reidi (Acórdão 3137/2011-TCU-Plenário), entre outros trabalhos. O tema também é monitorado anualmente no Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo.

Outros assuntos que representam riscos à gestão fiscal do governo federal também são objeto de controle pela Semag, que realiza contínuo acompanhamento do ciclo de planejamento e orçamento do governo federal. O Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas de Governo, todos os anos, traz análises sobre riscos importantes desses processos, que podem impactar a gestão fiscal, como a priorização de despesas, restos a pagar, transferências voluntárias, indicadores do PPA entre outros.